王金南，生态环境部环境规划院院长，中国工程院院士
董战峰，生态环境部环境规划院环境政策部副主任、环境审计中心主任，研究员
中国网/中国发展门户网讯 中国的环境保护变迁史就是一部环境战略政策发展改革史。自1949年新中国成立以来，中国国民经济与社会发展取得了举世瞩目的成就，生态环境保护也取得了前所未有的进步。特别是国家生态环境保护战略政策发生了巨大变化，经历了一个从无到有、从“三废”治理到流域区域治理，从实施主要污染物总量控制到环境质量改善为主线，从环境保护基本国策到全面推进生态文明建设的发展轨迹，基本建立了适应生态文明和美丽中国建设的环境战略政策体系。
70年中国的环境保护战略政策从萌芽探索走向生态文明建设
新中国成立以来的生态环境保护战略政策的发展演进变化，在中国共产党的坚强领导下，在全国人民的共同努力下，取得了重大历史性成就，逐渐从萌芽阶段发展成一个能够基本支撑生态文明建设和美丽中国建设的完善体系。按照阶段性重大生态环境保护战略政策特征可以划分为5个阶段。
非理性战略认识：环境保护政策萌芽阶段（1949-1971年）。这一阶段经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题。这一时期还没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境政策目标，但在长期的实践中，中国已经认识到固体废弃物、污水等污染源的危害性，对林业保护、农田水利保护、工业污染防治的宣传政策及要求开始显现。在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容，包含了一些原始性的环境保护要求。这一时期环境立法方面初见端倪，但基本没有上升到国家法律的高度，主要是对《中国人民政治协商会议共同纲领》和宪法中关于环境问题的纲领性规定，初步作出行政法规或规章层次上的阐述。环境保护总体上是一个非理性的探索阶段。
环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度（1972-1992年）。这一阶段我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，开展了一系列环境保护的理论建设、政策制度建设、法制建设和管理体制建设，逐步形成和完善了有中国特色的“三大政策和八项管理制度”体系。从十年动乱以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，导致环境问题十分严重。1972年，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，我国派代表团参加，开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响。1973年，第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕。1979年，我国第一部环境法律《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度。1983年，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”，使环境保护转移到经济建设的中心位置。1989年《中华人民共和国环境保护法》又作了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。
可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理（1992-2000年）。1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略，1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位。最有代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局提升为正部级的国家环境保护总局。但由于这一阶段我国开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随经济的高速发展，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域、区域性污染开始出现，污染治理向重点流域、区域转移，我国开始通过立法、规划等强化淮河等重点流域治理，实施了“33211”工程，即“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、“两控区”（二氧化硫控制区和酸雨控制区）、“一市”（北京市）、“一海”（渤海），集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、制约经济社会发展的突出环境问题。到2010年共实施项目1591个，投入资金1880亿元。着力推动生态环境保护示范创建工作，近500个县（市）开展了生态县（市）创建工作。全国有389个县市（单位）被命名为国家级生态示范区，629个镇（乡）被命名为全国环境优美乡镇。在全国初步形成了生态省（市、县）、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系。围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出90多个“环境保护模范城市”。大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动。
环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建（2001-2012年）。党的十六大以来，党中央、国务院提出树立和落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想新战略新举措。中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制。党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年4月召开的第六次全国环保大会提出了“三个转变”的战略思想，强调要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，打好多种政策组合拳。“十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，二氧化硫和化学需氧量成为两项“刚性约束”指标，实施定量考核、严肃问责。2011年12月召开第七次全国环保大会提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”。“十二五”期间将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标。
生态文明战略：推进环境质量改善和美丽中国建设（2013年-至今）。自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置，党的十八大通过的《中国共产党章程（修正案）》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，这是国际上第一次把生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领。中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设进行全面部署；2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，系统阐述了生态文明体制改革内容。随着《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等陆续颁布，生态文明建设“四梁八柱”基本搭建。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把“生态文明”和“美丽中国”写入宪法，为生态文明建设提供了国家根本大法遵循。2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南。
经过70年的探索实践，中国基本建立了适应国情的环境战略政策体系
中国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现美丽中国伟大目标提供了重要政策保障。这一体系主要包括生态文明和环境保护法律、体制、责任制、市场经济政策、环境治理等五大领域和方面。
生态文明和环境保护法律体系。我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进逐步建立、发展和完善，依法治国为环境保护提供了强大动力，对环境保护法律体系建设起到了决定作用。在生态环境保护领域，水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法已经出台实施并不断完善，基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系。
生态文明和生态环境保护体制。我国环境行政机构历经五次重大跨越，环保机构不断升格，生态环保职能逐步健全，环保机构和能力不断增强，环境监管不断提升。“三废”污染产生催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的持续加剧，环保工作日益成为政府日常工作的重要部分。随着生态环境问题越来越需要整体性考虑，生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清问题越来越突出，则实施生态环境统一监管，增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程， 2018年生态环境部成立，统一行使生态环境监管，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责。为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题，省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立，主责流域生态环境监管和行政执法相关工作。
符合国情的生态环境目标责任制。中国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索。从20世纪80年代以来，逐步探索出一条中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制，1989年的《环境保护法》就确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制。“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核，“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况，开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制； “十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强。2016年以后，引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度，通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”。在企业生态环境责任方面，推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变，正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。
生态环境市场经济政策体系。环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上呈上升发展趋势。我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的过程，在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策，手段越来越多、调控范围也从生产环节到整个经济过程，作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变。目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等政策在内的政策体系，在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势，已经建立绿色税制，环境税费改革基本完成，资源税、消费税等环境相关税收也在适应生态文明建设要求进行调整；绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量，我国成为全球绿色金融的积极倡议者，目前已经构建形成绿色金融体系，全国20多个省份开展环境污染责任保险试点。积极创新探索运用市场机制与模式，财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理，大范围探索排污交易试点，反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿。生态补偿制度不断完善，补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域、大气、森林、草原、海洋等重点领域，初步形成了多元化生态补偿格局。
多元有效的生态环境治理格局。过去70年的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程。实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变，充分发挥各个治理主体的功能，逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。从注重对公众环境实体权益的保障向同时重视公众的环境程序权益方向发展，逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多渠道、多方式公开环境信息，各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台，政府环境信息公开成为社会各方参与和监督政府环境行为的重要手段。基本建立了企业环境信息公开制度建设，特别是上市公司环境信息公开，通过给社会各方提供便利渠道来发挥社会公众的监督功能。民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上逐步发挥的作用日益凸显。全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查，发挥了重要的监督作用，环境司法制度在不断加强。