中国网/中国发展门户网讯 国家公园建设是“国之大者”，是生态文明领域的重大制度创新。中国建设国家公园体系，面临的主要问题和挑战是什么？国家公园的建设和治理，应如何体现“中国特色”？就此，记者专访了中国科学院科技战略咨询研究院可持续发展战略研究所学术所长、研究员黄宝荣。

中国网：中国建设国家公园体系，有哪些优势和有利条件？

黄宝荣：中国国家公园体系建设起步虽然比较晚，但是有其自身的优势和有利条件。优势主要体现在三个方面。

第一个方面是自然条件优势，我国是世界上生态多样性、生物多样性和自然景观最丰富的国家之一，拥有众多的珍稀特有物种和壮美的自然景观。这几年我们考察了国内的很多国家公园和国家公园候选区，还考察了国外的很多国家公园。我们发现中国建立国家公园体系，无论是自然条件还是生物多样性，还是生态系统类型多样性，不输于任何一个国家。

第二个方面是文化方面的优势。中华民族自古就尊崇“道法自然、天人合一”的生存理念，遵从主动融入自然、保护自然，是建立人与自然和谐共生的国家公园的文化保障。同时，中国国家公园体系在保护自然遗产的同时，也保护了大量文化遗产，能够为国家公园增色添彩，这一点实际上是很多国外国家公园无法比拟的优势。

第三个方面是中国治理体系自身的优势。中国在促进经济繁荣、保障社会安全、脱贫攻坚和生态文明建设方面都取得了非凡成就。中国治理体系在长远规划、全国一盘棋、集中力量办大事、以人民为中心等方面的显著优势，也必将为中国国家公园体系建设的行稳致远提供有力的保障。

中国国家公园建设也有三个方面有利条件。

第一个有利条件就是中国具有建立国家公园体系的强烈政治意愿。十八届三中全会以来，习近平总书记亲自谋划、部署国家公园体系建设，中办国办也印发了多份重要文件来推动国家公园建设，强烈的政治意愿将为国家公园体系建设提供有力的保障。

第二个有利条件就是有十分好的自然保护基础。我们国家高度重视生态文明建设，尊重自然、保护自然、顺应自然的理念已经深入人心，生态文明制度体系的“四梁八柱”也已经建立。同时，我国高度重视生物多样性保护工作，建立了系统的生态系统和生物多样性监测和研究平台，能够为未来国家公园体系建设提供很好的保护基础。

第三个有利条件就是现代科学技术的发展，也为我们能够更快、更好地建立国家公园体系，提供很好的技术支撑。特别是现代“天空地”一体化的监测技术，为国家公园规划布局前的生态系统、生物多样性调查评估能够节省大量的人力物力和时间成本。现代化的数字技术、信息技术、人工智能技术的发展，也能够为未来国家公园包括从巡护管理、执法、应急管理和游憩功能的开发提供很好的技术支撑。

中国网：我国已正式设立5个国家公园。基于这些建设经验，您认为国家公园治理中面临的主要问题和挑战是什么？

黄宝荣：国家公园在我国算是一个比较新的事务，同时也是一个复杂的公共事务。因此，建立国家公园体系也面临着很多的挑战和问题。

主要面临四个方面挑战：

第一大挑战是人口众多、分布广泛，平衡保护与发展之间的关系难度比较大。无论是已经建立的第一批国家公园，还是国家公园候选区，往往分布着很多社区以及原住居民。而国家公园建设实施严格的保护，难免对这些社区及原住居民传统的生产生活方式以及生计带来制约。国家公园创建初期，自然教育、生态体验、游憩等新兴产业发展，需要有一个过程。

第二大挑战是涉及到的主体和利益相关方特别多。国家公园建设既涉及到中央政府，还有相关部委、地方政府，也涉及到比如科研团体、企业、社区、社会组织等等。同时，在具体的国家公园创建过程中，还涉及到大量原有的自然保护地的整合和人员安排问题。因此，无论是从国家层面还是具体国家公园层面，都面临着统筹协调难的问题。

第三大挑战是土地权属复杂，实施国土空间的统一管理面临较大的困难。国家公园候选区的土地权属十分复杂，也给未来建立国家公园之后，实施土地利用用途的统一管理造成了很大困难。

第四大挑战是因为我国历史悠久，具有长期的开发史，所以国家公园建设普遍面临着大量的历史遗留问题。即使在一些比较偏远的荒野地区，都有人类活动的痕迹。未来建设国家公园想实现对土地的统一管理，就涉及到矿业权、小水电、还有农林牧业用地的退出问题。

跟四大挑战相对应的就是面临六个方面的问题。

第一个问题是政府主导，多元参与不足。目前的情况是还没有具体的制度来保障多元参与，这就使国家公园建设面临着实质性的多元参与不足的问题。当前的国家公园建设和管理存在一种“画圈保护”的倾向，隔离了国家公园与周边区域的联系，容易引起国家公园与周边地方（政府）之间的矛盾。

第二个问题是行业部门来管理国家公园，面临着统筹协调的难题。实际上目前国家公园建设和管理除了直接由国家林草局负责以外，还涉及了包括中央和地方编办、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、住房和城乡建设部等一系列部门。而国家林草局作为一个行业部门，在缺乏宏观统筹授权的背景下，统筹协调国家公园的建设，面临很大的困难。

第三个问题是立法、法律法规，特别是部门立法面临系统性的问题。目前国家公园管理的法律依据主要是《国家公园管理暂行办法》，法律位阶比较低，在管理国家公园这样一个综合性事务中，面临着法律保障不足的问题。同时，目前国家公园立法由国家林草局来主导推动，也与国家公园实际上要有国家代表性、全民公益性的定位是不相符的。由行业部门来推动国家公园立法，有可能忽视行业管理相关性相对比较小的重要条款，造成了立法的系统性存在问题。

第四个问题是责权关系没有理顺。一方面表现在中央和地方的责权关系，包括财权和事权的关系没有完全理顺。同时，政府、市场和社会的边界没有完全划清，造成了社会参与、社会资本的投入严重不足。

第五个问题是尚未建立一个多元化的资金保障机制。还没有建立国家公园建设的中央财政专项资金。中央的财政支出与所发挥的保护全民公益性、自然资源的职能是不相匹配的。另外就是公益投入、社会投入机制尚未建立，也造成了国家公园建设现在普遍面临着资金短缺的问题。

第六个问题是缺乏系统的社区惠益共享制度。国家公园建设开展的自然教育、生态体验，还有特许经营项目在设计过程中，给社区带来的惠益考虑的不是太多，这样有可能影响未来国家公园内部和周边社区的可持续发展问题。

中国网：国家公园治理面临着这些问题和挑战，那么应如何进一步健全中国国家公园治理体系呢？

黄宝荣：针对国家公园体系建设面临的问题和挑战，有六个方面建议。

第一，建立统筹决策机制，破解国家公园建设中面临的统筹协调难题。建议由国务院领导，国家林业和草原局等相关部委、地方政府、行业协会以及公益组织共同组成国家公园统筹协调领导小组，在国家公园财权事权划分、空间规划布局、立法以及资金机制等工作中发挥统筹协调作用，破解国家公园建设面临的统筹协调难题。

第二，成立实体化国家公园管理局来统筹管理以国家公园为主体的自然保护体系。同时进一步明确中央和地方两级国家公园管理局的组织架构和职责划分，形成一个职责明确、依法行政、让人民满意的国家公园政府治理体系。

第三，建全多方全过程参与国家公园建设和管理的制度体系，促进国家公园的共建、共治、共享。国家公园创建以及规划的过程中，要高度重视当地政府和社区的参与，特别是在国家公园的边界划分、功能区划，要特别重视建立当地政府和社区的参与机制。国家公园的总体规划也是要兼顾国家公园建设的多重功能和多元目标，在国家公园规划中，除了需要由生态学、林学等相关专家直接支持以外，还需要广泛吸纳包括经济学、管理学等相关的专家支持，以确保规划的科学性和包容性。

第四，健全科学决策咨询机制，促进国家公园的科学治理。建议在国家层面和国家公园层面建立由科学专家、社会组织专家和行业代表组成的综合性专家委员会。在涉及到跨学科、多利益相关方的综合性事务，发挥专家委员会的群体性决策作用，而且根据决策事项的生态环境影响、社会影响和决策的复杂程度，制定专家参与决策的事权清单。

第五，拓宽国家公园的空间治理范围，建立和谐的国家公园与周边市镇、社区的关系。国家公园周边的地方市镇和社区，实际上是与国家公园命运与共、休戚相关的共同体。周边市镇和社区的发展质量，实际上直接关系到国家公园自身的治理成效。建议鼓励地方政府，特别是国家公园周边的地方政府，充分利用国家公园生态环境以及品牌价值优势，来发展环国家公园的绿色产业发展带和产业集群。国家公园可以把治理进一步向周边的社区拓展，比如协助地方政府建立一些入口小镇、入口社区，建立社区保护地。通过这样的措施，就能够保证未来国家公园和周边社区、市镇的和谐关系，也能保障地方政府很好地支持、配合国家公园建设。

第六，要充分利用现代科技手段来提升国家公园的治理水平。比如可以通过影像的智能识别、声纹识别来提升国家公园里面的生物多样性监测水平。通过一些智能的设备，来提升国家公园里面从巡护管理到执法的智能化水平。还可以结合比如建立智慧国家公园这样的工程措施，来提升国家公园的整体治理效能。

中国网：与其他国家相比，我们的国家公园建设，应如何体现“中国特色”？

黄宝荣：中国的国家公园体系建设可以从两个方面体现我们的特色。

第一个就是坚持人与自然和谐共生的理念。我们国家公园体系建设，不同于美国、加拿大早期建设国家公园那样的理念。他们早期经常通过大量驱逐印第安人来把国家公园建设成无人区。而中国国家公园建设实际上不强制实施生态移民。而且，在国家公园建设的同时，也通过比如设立生态管护岗、护林员这样一些政策，促进国家公园与社区之间的可持续发展，体现了以人为本，以及人与自然和谐共生这样一个理念。这个理念实际上比国外很多国家公园建设理念要更加先进。

第二个我觉得要坚持以人民为中心的理念。以人民为中心是我们国家治理体系的核心价值追求，也应该把它作为我们国家公园建设的一个核心价值追求。我们的国家公园体系建设，要把增进人民的福祉放在突出位置。国家公园体系建设不仅要保护好生态系统完整性、原真性，为全体公民提供更好、更优质生态产品的同时，还要发挥科普、启智、自然教育和游憩体验的功能。要特别注意避免的是，把国家公园建成与人民群众相互隔离的“孤岛”。要特别强调人民群众在国家公园治理中全过程的参与，并且保障人民群众的基本权益。

（本期策划：杨柳春、王振红；编审：杨柳春、王振红、王虔；编辑：王虔；后期：朱法帅。出品：《中国科学院院刊》、中国互联网新闻中心；制作：中国网、中国发展门户网）