党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”这一历史性论断。中央经济工作会议提出要围绕推动高质量发展做好8项重点工作，其中“实施区域协调发展战略”工作中要求提高城市群质量。中共江苏省委十三届三次全会指出，要紧紧围绕高质量发展这一根本要求，落实好“六个高质量”发展任务，努力在高质量发展上走在全国前列。高质量发展具有综合性、系统性和复杂性，同时也是一个动态概念，表现在城乡建设上，其结果主要体现为更富效率、更有效益、更具品质、更加公平、更可持续等方面。城市群是城镇化发展到较高阶段的空间组织形式，具有空间集中、要素集聚、组织集群、功能集成等诸多优势。当前城市群在发达国家城镇化中已占据主体地位，是集聚经济和人口的主要区域，也是参与国际合作和竞争的主导板块。提高城市群质量是实现高质量发展的重要内容，对于以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局、促进城乡融合发展以及推动城乡建设高质量都具有重大而深远的战略意义。
构筑与重点功能区战略相协调的城镇化战略布局
2013年12月召开的中央城镇化工作会议首次提出，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。2015年12月召开的中央城市工作会议再次指出，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。党的十九大强调，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。省委十三届三次全会指出，实现城乡建设高质量发展，要把城市群作为城镇化发展的主体形态，全面增强城镇竞争实力。应当准确把握中央精神和省委决策部署，着力提高城市群质量，努力发挥城市群在推进新型城镇化健康发展过程中的聚合功能、辐射效应以及引领作用，把城市群建设成为支撑江苏经济社会可持续发展、塑造核心竞争力的重点区域和重要载体。
以城市群为主体形态优化城镇化布局，有利于合理开发保护国土空间，提高资源配置效率；有利于逐步缩小城乡区域发展差距，让全体人民共享城镇化发展成果。因此，推动城乡建设高质量必须高度重视城镇化布局。2017年5月，省委省政府正式提出“1+3”重点功能区战略构想，即扬子江城市群、沿海经济带、江淮生态经济区、徐州淮海经济区中心城市。省委十三届三次全会把紧紧围绕高质量发展，深入推进“两聚一高”新实践，加快建设“强富美高”新江苏，作为2018年全省工作总的目标任务。在城乡建设高质量上，要求结合“1+3”重点功能区战略的实施，加快推动城市群建设、乡村振兴和综合交通体系建设，推动城乡融合发展。为此，应当将优化城镇化布局与实施重点功能区战略有机结合起来，依据不同功能区的发展定位进行差异化的城镇化布局，深入推进全省城乡与区域协调发展。
重点建设“一群两带一中心”的城镇格局框架
根据“1+3”重点功能区资源环境承载能力，协调推进各重点功能区城镇化和城乡建设，着力构建以“一群两带一中心”为骨架的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，强化城市群、城镇带和中心城市在推进城镇化发展中的引领和带动作用，明确大中小城市和各类城镇的功能定位和协调发展机制，注重发挥中小城市吸纳农业转移人口的重要作用，促进乡村振兴，全省形成层次更加清晰、职能更加明确、分工更加有序、布局更加优化的城镇体系，推动更高质量的城乡建设。
打造具有强引擎作用的扬子江城市群。围绕建设具有全国影响力的长三角世界级城市群北翼核心区和长江经济带绿色发展示范区，深入实施国家和省市关于长江经济带、长江三角洲城市群、扬子江城市群等各项发展规划，以科学规划为引领，深度融入长江经济带和长三角城市群发展，有效提升扬子江城市群的国际竞争力和影响力，更好发挥在重塑江苏经济地理格局和优化城镇格局中的龙头带动作用。强化基础设施互联互通和公共服务一体化，在区域层面上协调推进港口、机场、过江通道、城际铁路等交通基础设施建设，提升信息化基础设施水平，建立健全公共服务共建共享体制机制，着力推进交通、医疗、教育、就业、社会保障等区域一体化发展。加快跨江联动、两岸统筹步伐，打破地理分界和行政壁垒，培育建立“以邻为友”的统一开放市场，促进资源要素合理流动和优化配置，深入推进产业跨江融合、江海联动和转型升级，突出创新发展和绿色发展，加快形成以服务经济为主导、智能制造为支撑的现代产业体系，打造具有全球影响力的产业科技创新高地和先进制造业基地。加快沿江城市一体化发展，重点加强宁镇扬、锡常泰、（沪）苏通三大板块跨江融合发展，推进两岸节点城市协同发展，形成强大的“发动机”和增长极，辐射、带动和支撑全省区域发展与城乡建设。
培育港产城一体化沿海城镇带。围绕建设沿海经济带，深入实施《江苏沿海地区发展规划》，立足沿海，依托长三角，服务中西部，面向“一带一路”，全方位深层次参与对内对外开放合作，重点打造“一带一路”建设先行基地、江海联动发展基地和开放合作门户基地，加快建成我国东部地区重要的经济增长极和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡。加快完善现代基础设施支撑体系，重点加强沿海南北通道等重大基础设施建设，培育壮大现代海洋产业和先进制造业，深入推进港口、产业和城镇互动发展。依托沿海通道和重点产业园区，优化城镇化布局，推进集聚集群发展，以连云港、盐城和南通三个大城市为中心，着力提升其功能，辐射带动周边中小城市和小城镇发展，推进形成具有港产城一体化特色的“一沿多点、三核带动”的沿海城镇带。
培育文化生态型沿运河城镇带。围绕建设江淮生态经济区，依托大运河深厚历史文化底蕴和特色水环境景观，坚持走以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步的新型城镇化道路。大力加强淮安苏北重要中心城市建设，着力打造区域性综合交通枢纽和先进制造业基地、国家历史文化名城和滨湖生态旅游城市，增强其综合承载力和集聚辐射带动能力。做强做优做特一批沿运河节点城镇，坚持城乡融合发展，促进乡村全面振兴。抢抓江淮生态经济区建设等重大机遇，全面深化与沿运河、淮河地区合作，推进形成贯通南北、辐射带动苏中苏北腹地的沿运河城镇带。
建设淮海经济区中心城市。围绕建设徐州淮海经济区中心城市，充分把握“一带一路”建设、沿东陇海线经济带建设和老工业基地调整改造、资源型城市可持续发展等重大机遇，大力加强“一带一路”重要节点城市建设，深化国际产能和装备制造合作，不断提升开放型经济发展质量与水平，打造国家“一带一路”建设总体布局的新经济增长极。着力完善现代综合交通运输体系，更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展和区域性中心城市建设的重要作用。全面深化区域合作，打破行政区划壁垒，加强与淮海经济区各城市、中原经济区等的合作，增强区域性中心城市核心功能，着力建设全国性综合交通枢纽和区域性经济中心、创新创业中心、双向开放高地、科教文化中心，加快徐州都市圈建设和徐连一体化发展，提升徐州在淮海经济区的中心地位与龙头作用。
提升城市群层次和水平，推动城乡建设高质量
城市群层次和水平反映了城市群能级的高低状况，是城市群质量的重要体现。围绕推动城乡建设高质量提升城市群的层次和水平，需要从优化城市群的动力与结构入手，实现对这一系统的整体功能提升，当前尤其需要着力改善城市群的驱动力，同时着力完善城市群的规模结构体系、产业体系、公共服务体系、生态环境体系。
改善城市群动力体系，推进城乡创新发展。城市群发展受到多种动力因素的作用，在知识经济时代，必须坚持把创新作为第一驱动力，努力打造创新型城市群，不断提升城市群竞争力。要以扬子江城市群为重点，加快实施创新驱动发展战略，着力完善创新体制机制，构建良好创新生态，汇聚优质创新资源，全方位推进科技创新、企业创新、产品创新、市场创新、品牌创新，加快科技成果向现实生产力转化。要以科技创新为核心、产业创新为重点，推动扬子江城市群产业转型升级，构建现代化经济体系，全力打造具有全球影响力的产业创新高地。与此同时，加快推动沿海城镇带、沿运河城镇带和徐州淮海经济区中心城市创新发展。以城市群创新为引领，带动城乡创新发展，加快建设创新型省份。
优化城市群结构体系，推进城乡融合发展。城市群结构主要包括职能结构、规模结构和地域结构，优化城市群结构体系需要重构这三种结构。要根据全省各城市群（城镇带、中心城市）的不同发展阶段，确定其不同的优化模式。对于扬子江城市群，当前适宜采取“单核+多中心支撑”的网络状结构，大力提升南京城市首位度，不断增强南京作为扬子江城市群核心城市的扩散效应和辐射带动能力；强化多中心支撑，发挥苏州创新驱动、经济转型示范引领的作用，提升无锡和南通重要节点城市的区域带动力，彰显扬州、镇江历史文化名城魅力，以常州和泰州为支点助推扬子江城市群中部地区崛起，加速推进区域一体化发展。对于沿海城镇带、沿运河城镇带，重点在于增强中心城市的集聚辐射带动能力，并择优培育一批次中心。加快提升徐州在淮海经济区中的城市首位度，强化中心城市的核心功能建设。在做好城市群结构优化的同时，要大力推进大中小城市网络化建设，增强对农业转移人口的吸引力和承载力，促进全省城乡融合发展。
构建城市群现代产业体系，推进城乡经济互动发展。现代产业特别是战略性新兴产业是当前及未来城市群发展的关键支撑。各城市群、城镇带和中心城市要按照构建现代化经济体系的总体要求，以发展实体经济为着力点，以提高供给体系质量为主攻方向，加快产业转型升级，发展“四新经济”，培育形成主导产业，推动产业结构迈向中高端。要根据各中心城市的优势条件，确立差异化的产业发展定位，强化产业分工协作，优化产业布局，促进集聚、集群和特色发展，推进形成“核心城市服务业高度化+周围城市制造业特色化”的产业发展空间格局。促进城乡资源要素合理流动和优化配置，加快乡村经济结构调整，提高乡村新型工业化、农业现代化水平，推动城乡产业融合和经济互动。
完善城市群公共服务体系，推进城乡社会一体化发展。基本公共服务均等化是提升城市群质量的重要体现，也是实现城市群一体化的重要内容，对于缩小城乡差距、推动城乡建设高质量具有十分重要的意义。要践行以人民为中心的发展思想，在完善城市群、城镇带和中心城市公共服务体系的同时，加快向周边特别是乡村地区延伸，逐步缩小城乡公共服务差距，形成城乡公共服务一体化发展格局。要强化城乡统筹发展，以基本公共服务为重点，认真实施一批事关人民群众切身利益的民生工程项目，推动城乡社会建设迈上新台阶。
建设城市群生态环境体系，推进城乡人居环境绿色化发展。良好的生态环境是城市群得以可持续发展的根本基础，也是建设美丽家园的必然要求。在城市群、城镇带和各城市生态环境建设中，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，深入实施绿色发展战略，大力推进生态文明建设，构建完善高效的“斑块—廊道—基质”生态系统，形成科学合理的城镇、农业、生态空间开发格局。要大力开展城乡环境综合整治行动，实施洁化、绿化、亮化、美化工程，建设美丽乡村，构建城乡一体化的生态网络，营造良好的人居环境。扬子江城市群要深入推进岸线整治和重点水体保护治理，实施湿地生态恢复工程，构筑具有国际影响力的绿色生态屏障，加快推动与历史文化、山脉水系深度融合，依托江南水乡特色底蕴和沿江两岸独特的地理风貌，加大历史文化名城、名镇、名村保护与建设，打造生态人文风光带，促进城市群绿色发展，推动城乡经济、社会与生态健康协调发展。□
（作者分别系江苏省重点培育智库江苏师范大学“一带一路”研究院常务副院长、首席专家，江苏师范大学硕士研究生）