完善全民所有自然资源资产管理体制研究

发布时间:2019-01-29 11:01:00 | 来源:中国网·中国发展门户网 | 作者:马永欢 吴初国 林慧 黄宝荣 苏利阳等 | 责任编辑:赵斌宇

关键词:全民所有,自然资源资产,管理体制,构想

发达国家形成了较为完善的自然资源资产管理制度

产权制度是发达国家管理自然资源资产的重要工具。发达国家通过立法规定资源的占用、使用、收益和处分权利,并建立了完善的自然资源资产产权制度。1968 年,Hardin提出的“公共地悲剧”,是产权制度的理论基础。一系列的环境危机促使发达国家生态保护意识不断增强,这些国家通过两种方式实现对自然资源资产进行管制:①为公共目的保留一部分自然资源资产为政府所有;②对自然资源资产的利用方式实行一定的行政限制和管制,在私人财产权上形成一定的公共权利。此外,发达国家自然资源资产管理的调查评价、开发许可和收益分配等制度体系逐步完善,其核心是明晰产权,确定资产配置区位和开发区位,维护所有者的权益。

发达国家形成了较为完善的自然资源资产管理体制

发达国家普遍形成了相对集中的自然资源资产管理模式。美国、加拿大、俄罗斯、德国、英国和法国等,不论是资源大国,还是经济大国,其对土地、矿产、海洋、森林和水资源等主要自然资源资产的管理都采取了相对集中、相对综合的模式。总体来看,这种集中统一的管理模式有利于自然资源管理机构的内部协调,是当今世界自然资源管理体制的基本发展态势。

自然资源资产管理与资源监管合为一体。二战以来,美国等发达国家根据社会经济发展需要不断调整自然资源管理机构,优化管理职责,在分类分级管理的基础上呈现出集中统一的发展趋势。美国、加拿大和澳大利亚等发达国家的自然资源资产管理不是分离于资源管理部门之外,而是由自然资源管理部门行使自然资源资产管理和资源监管两项职能。例如,美国内政部既负责土地、矿产和森林等自然资源开发利用和保护,肩负国家公园、遗产资源等方面的管理职能,又负责自然资源资产的征收、出租和出售等管理,还负责自然资源资产评估等方面的职责。

由专门的机构负责资产收益管理。国际上自然资源资产收益管理机构可分为 3 种类型,即资源部门、财政部门或信托机构。由资源部门负责资产收益管理的有美国等国家,由财政部门负责的有澳大利亚等国家,由信托机构负责的有英国等国家。以美国为例,美国内政部为征收矿产和原油开采的权利金,单独设立自然资源收益办公室。收支模式有“收支两条线”和“收支一体”两种类型。在“收支两条线”模式中,一般是由资源管理部门负责“收”,财政管理部门负责“支”,“收”与“支”分开,增加了资产收益管理的透明度,这也是国际上较为通行的做法。“收支一体”模式,是指自然资源管理部门负责资产收益和公共支出。这种资产收支模式虽然管理效率高,但在一定程度上会带来资产收益管理不透明和腐败等问题。

以公共利益为前提实现了资产管理与生态保护同步发展。即使在私有制国家,也不存在绝对意义上的自然资源所有权,自然资源资产的使用和处置要受到生态保护等公共利益方面的限制。例如,英国林业委员会作为英国森林和林地的保护机构,不论国有林还是私有林的采伐,都要经过该机构的审批和许可,确保森林生态系统的健康发展。

总之,从国外研究进展来看,不管发达国家采用何种形式的管理体制,总的目标是明确自然资源资产产权,实现国家对自然资源资产的控制,减少开发利用过程中的负面影响,实现市场化配置,提高资源利用效率,保障公平竞争和实现利益的合理分配。

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